李某等与S县国有建设用地出让合同纠纷案

　　案情简介：S县某镇政府原镇政府用地，追溯历史据说占用的是解放前一家地主的宅院。几十年来，地籍调查、确权登记等工作也搞过不止一次，当该宗土地就是没办。四界也多有变迁。由于该镇政府异地建设，原镇政府土地使用权S县政府决定收回，公告出让国有建设用地使用权用于商住建设。2011年的出让未果。2012年该县国土资源局再次拍卖出让该宗土地使用权。未搞过房地产开发的李某等，在蓬勃发展的房地产行业表现下以畸高价格竞得。竞得后因资金筹措、开发成本等压力，李某等在缴纳一千多万元出让金后即放弃开发，转而要求解除合同。该县国土局经县政府同意后双方签订解除合同，国土局扣除四百多万元定金后将余额退还。2013年该宗土地再次拍卖成功。

　　事后对当时竞拍情形深表怀疑，总是以为当时有人做局故意抬高价格使其上当。便私自调查此事，虽然此事止于怀疑，但意外发现出让的该宗土地中竟然有未经征用的集体所有土地数百平方米。于是起诉要求确认《国有建设用地使用权出让合同》无效，并在此前提下返还定金及利息。

　　判决结果：一审法院认为原告未能证明出让土地中含有集体所有土地，属于证据不足予以驳回。二审法院则进一步指出县国土局出让手续合法，因李某等与国土局的《国有建设用地使用权出让合同》已经解除，而诉讼请求中并未请求解除《解除国有建设用地使用权出让合同》，而该解除合同已经履行完毕。最终维持了一审判决。

　　专业评析：类似于土地使用权出让合同的行政合同纠纷案件，因为其中牵涉到具体的行政行为，而事实上也确有牵涉到的具体行政行为存在不符合法律规定的问题。但在未经法定程序如行政复议、行政诉讼确认牵涉的具体行政行为无效的前提下，直接援引此类所谓的问题来抗辩行政合同效力，一般无法得到支持。比如该案中，牵涉的土地是不是国有性质？原镇政府用地的使用权行政确权是否合法？其中数百平方米的集体所有性质土地征用的行政程序是否合法有效？都与该宗土地使用权出让有关，但仅是国有建设用地使用权出让决定——这一具体政行为的前提，不是出让合同的内容。因此即便存在错误，也超出了合同效力审查的范围。因为出让决定中已经确认土地性质、四至界限，因此在出让决定没有依法确认无效的前提下，通过民事诉讼来确认既有的具体行政行为错误，显然于法无据，不符合具体行政行为的拘束力、执行力和确定力要求。

　　因此李某等与S县国土局的纠纷应首先着手于具体行政行为的效力争议，可通过诉讼确认出让决定的具体行政行为无效，从而最终解决合同效力之争，或可挽回损失。